نظام حقوقی سازمانهای بین المللی، طی هفت دهه اخیر تحول شتابانی را پشت سر گذاشته است. منشور ملل متحد، صراحتا شخصیت حقوقی و حتی مزایا و مصونیت هایی را برای سازمان ملل در نظر گرفت. اما تردیدها درباره شخصیت و اهلیت سازمان های بین المللی به عنوان یک موضوع نوعی، باقی ماند. تا آن که دیوان بین المللی دادگستری در قضیه جبران خسارات وارده به ملل متحد، نه تنها شخصیت حقوقی بین المللی سازمان را مورد شناسایی قرار داد. بلکه اهلیت طرح دعوا را نیز از جمله آثار ضمنی شخصیت حقوقی دانست. در واقع، اقدام به عنوان نهادی جداگانه، از آثار شناسایی شخصیت حقوقی سازمان هاست .
اینک با گذشت حدود هفت دهه از صدور آن نظر مشورتی، وجود شخصیت حقوقی سازمان های بین المللی و آثار ضمنی آن، مورد مناقشه نیست. و همچون قاعده ای عرفی از اعتبار حقوقی بین المللی برخوردار است.
در واقع، تحقق چنین قاعده ای را باید مرهون وضعیت عینی سازمان های بین المللی به عنوان بازیگران تأثیرگذار روابط بین المللی دانست. همین واقعیت، کمیسیون حقوق بین الملل را بر آن داشت تا به موازات دو موضوع حقوق معاهدات بین الدولي و رژیم مسئولیت بین المللی دولتها، مسائل مرتبط با معاهدات سازمان های بین المللی و مسئولیت بین المللی سازمان ها را ولو با اندکی تأخیر در دستور کار قرار دهد.
نتیجه آن شد که اینک معاهده حقوق معاهدات سازمانهای بین المللی (۱۹۸۶) و طرح مواد کمیسیون راجع به مسئولیت سازمان ها (۲۰۱۱) که هر کدام شباهتی غیرقابل انکار با استاد مشابه در خصوص معاهدات و مسئولیت دولتها (۱۹۶۹ و ۲۰۰۱) دارند، به اسنادی معتبر و قابل استناد در حقوق بین الملل تبدیل شده است. و می توان گفت اینک یک نظام حقوقی عام بر سازمانهای بین المللی حاکم است. و هر سازمان، صرفا مشمول مقررات خاص ارادی که مؤسسان برای وی مقرر کرده باشند، نیست
در نتیجه چنین وضعی که سازمانهای بین المللی به عنوان تابع حقوق بین الملل، به اندازه تابعان سنتی (دولتها) در روابط بین المللی تأثیر گذارند. تصور آن که این موجودات نیز با دیگر بازیگران بین المللی دچار اختلاف شوند، امری بدیهی است. قلمرو وسيع حوزه کار کرد سازمانها و انبوه اسناد، تصمیمات و اعمال آنها زمینه کافی برای بروز اختلاف میان آنها و دیگر بازیگران را فراهم می کند. و ممکن است یک سازمان در پی انعقاد یک معاهده با طرف دیگر (که ممکن است سازمانی دیگر باشد. یا یک دولت)، دچار اختلاف بر سر تفسیر با اجرای آن شود یا یک دولت عضو یا ثالث نسبت به مشروعیت حقوقی تصمیمات یا اقدامات درونی یا بیرونی سازمان، مدعایی را مطرح کند.
چنین مفروضاتی، این پرسش را مطرح می کند که آیا نظام قضایی بین المللی. (که به طور خاص در دیوان بین المللی دادگستری متمرکز است) توانایی پاسخگویی به چنین اختلافاتی را دارد؟
در حالی که اساسنامه دیوان دائمی دادگستری بین المللی – به عنوان سلف دیوان کنونی – در زمانی نگاشته شد. که هنوز تصویر روشنی از نقش و جایگاه سازمان ها در روابط بین المللی وجود نداشت. اساسنامه دیوان حاضر نیز بازتاب دهنده اساسنامه دیوان پیشین است. و همچون دیوان سابق، تنها دولت ها را محق به طرفین دعوی در دیوان می داند.
نکته حائز اهمیت دیگر آن است که بخش عمده ای از اختلافات مرتبط با سازمان ها که در ادبیات حقوقی نیز انعکاس یافته است. به تصمیمات و اقدامات تصميمات ارگان های بین المللی – به ویژه شورای امنیت به عنوان رکن اصلی ملل متحد – مرتبط است. به نحوی که چالش های نظری درباره امکان نظارت قضایی دیوان بر عملکرد شورا- و البته محدودیت های حقوقی حاکم بر آن – همچنان پابرجاست. خاصه آن که دیوان در فرصت های گوناگون، رندانه از اعمال قضاوت بر شورا پرهیز کرده است
……
حتی با وجود چنین مکانیزمی، تشکیل کمیته های مشورتی، امبدرمن (به ویژه در شورای امنیت). نهادهای داوری ویژه و نیز بخشی از مکانیزم های حل اختلاف سازمان های بین المللی خواهند بود. در واقع مسئله این است که سازمان ها نیز اختلافاتی با سایر موجودیت های بین المللی دارند. که با روش های سیاسی یا حقوقی قابل حل و فصل خواهد بود. و در صورتی که ساز و کارهای پیش بینی شده مورد رضایت سازمان ها نیز آماده نباشند. سایر نهادهای قضایی، همچون نهادهای اروپایی، ولو در صورت ضرورت به شکلی شبه غیابی، به ارزیابی تصمیمات نهادهای بین المللی خواهند پرداخت
پرسش مقاله حاضر اما این است که کدام ظرفیت های موجود در دیوان بین المللی دادگستری، می تواند به عنوان ابزاری برای حل و فصل اختلافات سازمان های بین المللی (با دیگر سازمانها یا با دولت ها) مورد بهره برداری قرار گیرد؟ آیا چنین ظرفیتی در زمان حاضر کافی است یا اساسنامه دیوان را در پرتو تحولات دهدهای پیشین و ضرورت های کنونی، باید مورد بازنگری قرار داد؟ برای این منظور، هر دو گونه صلاحیت مشورتی و ترافعی دیوان را مورد بحث و بررسی قرار خواهیم داد.
نقش رسیدگی های مشورتی دیوان در حل اختلافات سازمانهای بین المللی
دیوان بین المللی دادگستری در صدور نظرهای مشورتی به عنوان رکن قضایی ملل متحد در چارچوب وظایف سازمان در خصوص نظم عمومی بین المللی
از جمله به منظور حفظ صلح و امنیت بین المللی عمل می کند . و نظرهایش را خطاب به جامعه بین المللی صادر می کند. لذا این جامعة بین المللی است که از آثار ناخواسته نظرهای مشورتی متأثر می شود. با چنین تصویری، روشن است که رسیدگی های مشورتی، صرفا جنبه مشورتی ندارند. و این گونه نیست که فقط مشورتی برای حل مسائل به نهاد متقاضی نظر مشورتی ارائه کند. بلکه در حقیقت موضع حقوق بین الملل را دربارة آن مسئله روشن می کند. و بدین ترتیب بر نظام حقوقی مربوط به مورد سؤال و تمامیت نظام حقوق بین الملل تأثیر می گذارد. دیوان به طور موازی با مجمع عمومی و شورای امنیت، به ویژه از طریق اقدامات موقتی و نظریات مشورتی، سعی در حفظ منافع اساسی جهانی و ایفای نقش فعال در حفظ صلح و امنیت بین المللی دارد
و از جمله در هنگام پذیرش درخواست با صدور نظریات مشورتی، مقام سؤال کننده معمولا در جایگاه حافظ منافع بین المللی است. و نمایندگی جامعه بین المللی را برای رفع ابهامی حقوقی برعهده می گیرد. از این رو، طی نظرهای مشورتی منافع طرف خاصی مد نظر نیست. بلکه منافع جامعة بین المللی می تواند مطرح شود و در نتیجه نقشی شبه قانونگذارانه به دیوان اعطا می شود. ارجاعات مکرر دیوان به نظرهای مشورتی خود در آرای قضایای ترافعی نیز در این زمینه راهگشاست. در نتیجه در صدور نظریات مشورتی می تواند صلاحیت نهادهای دیگر را با توسل به تفسیر، محدود کند یا توسعه بخشد. و دست کم با رسیدگی به اقدامات مجمع عمومی و شورای امنیت، می تواند مبنای مشروعیت نظام حکمرانی جهانی را فراهم کند ,
١. مبانی نظرهای مشورتی
بر خلاف ماده ۱۴ میثاق جامعه ملل که در مورد نظرهای مشورتی دیوان دائمی دادگستری بین المللی بیان میهمی داشت. هم منشور سازمان ملل متحد و هم اساسنامه دیوان، تصویر روشنی از امکان صدور نظرهای مشورتی از سوی دیوان بین المللی دادگستری ارائه کرده اند. مبانی حقوقی نظرهای مشورتی دیوان را به صورت مشخص و صریح هم در منشور سازمان ملل متحد و هم در اساسنامه دیوان می توان ملاحظه کرد ماده ۹۶ منشور ملل متحد بیان می دارد که ارگان های سازمان ملل حق دارند نظر مشورتی دیوان را در باره مسائل حقوقی مرتبط با خود، درخواست کنند. این درخواست ممکن است با ادعاهای دولت عضو آن سازمان درباره حدود صلاحیت و یا اعمال خلاف آن ارگان مرتبط باشد.
مفاهیم بیان شده در ماده ۹۶ منشور، در ماده ۶۵ اساسنامه نیز گنجانده شد. این موضوع در کمیته تنظیم پیش نویس اساسنامه مورد چالش قرار گرفت و مطرح شد که منشور شامل مقررات مشابهی است و اساسنامه دیوان نیز جزو تفکیک ناپذیر منشور محسوب می شود. کمیته این نظر را رد کرد و بند ۱ ماده ۶۵ را به دلیل آن که صلاحیت دیوان در صدور نظرهای مشورتی به صورت مشخص و بدون ابهام درج شود، عنوان کردند.
رجوع به نظرهای مشورتی دیوان در سایر اسناد بین المللی نیز پیش بینی شده است.
به عنوان مثال کنوانسیون مزایا و مصونیت های سازمان های تخصصی ملل متحد مصوب ۱۹۴۷ بیان می دارد که اختلافات بین سازمان و یک دولت در مورد تفسیر و اجرای این کنوانسیون که نمی توانند به طرق دیگر حل و فصل شوند می بایست بر اساس نظرهای مشورتی الزام اور دیوان حل و فصل شوند. بخش ۳۲ کنوانسیون مذکور اعلام می کند:
کلیه اختلافات ناشی از تفسیر با اجرای کنوانسیون حاضر به دیوان دادگستری بین المللی ارجاع خواهد شد. مگر این که در امر خاصی طرف های دعوی نسبت به اتخاذ راه حل دیگری توافق نموده باشند. در صورتی که اختلافی بین یکی از سازمان های تخصصی از یک طرف و یکی از دول عضو از طرف دیگر بروز کند نظر مشورتی دیوان بین المللی دادگستری طبق ماده ۹۶ منشور و ماده ۶۵ اساسنامه دیوان و همچنین مقررات مربوطه مندرج در موافقت نامه های منعقده فی مابین سازمان ملل متحد و سازمان تخصصی مربوطه نسبت به مسائل حقوقی مورد اختلاف استعلام خواهد شد. رأی صادره از طرف دیوان از جانب طرفین دعوی به عنوان رأی نهایی پذیرفته خواهد شد».!
…..
همچنین بخش ۲۱ کنوانسیون موافقت نامه مقر سازمان ملل، میان آمریکا و سازمان ملل (۱۹۴۷) بیان می کند که اختلافات میان آنها باید از طریق داوری حل و فصل شود اما هر یک از طرفین ممکن است از مجمع عمومی سازمان ملل درخواست کنند تا در مورد مسائل حقوقی مرتبط با داوری از دیوان نظریه مشورتی اخذ کند.
بخش (ب) بند ۲ ماده ۶۶ کنوانسیون ۱۹۸۶ حقوق معاهدات بین دولت ها و سازمانهای بین المللی تأکید می کند که در مورد اختلافات مربوط به اجرا با تفسیر ماده ۵۳ یا ۶۴ کنوانسیون میان دولت ها و سازمانهای بین المللی، بر اساس ماده ۹۶ منشور سازمان ملل ازدیوان نظر مشورتی اخذ شود.
ماده ۸۴ کنوانسیون بین المللی هواپیمایی کشوری شیکاگو بیان می دارد که اختلافات میان دولت های عضو از طریق شورای کنوانسیون بین المللی هواپیمایی شهری حل و فصل می شود، ولی ممکن است درباره آرای صادره، از دیوان بین المللی دادگستری یا یک دادگاه داوری موقتی تجدیدنظرخواهی شود.
ماده ۶۹ و ۷۰ اساسنامه سازمان بین المللی دریایی نیز بیان می دارد اختلافات می بایست از طريق مجمع عمومی سازمان بین المللی دریایی حل و فصل شود و در صورت عدم حل وفصل اختلاف از دیوان بین المللی دادگستری نظر مشورتی اخذ می شود.
بند ۳ ماده ۳۲ کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با قاچاق مواد مخدر و داروهای روان گردان، ۲ نیز این شرط رجوع به نظرهای مشورتی دیوان را بیان داشته که خود نشان دهنده لزوم حل و فصل اختلافات طرفین توسط نظرهای مشورتی دیوان است. بند ۳ ماده ۳۲ کنوانسیون مذکور بیان می دارد
چنانچه یکی از سازمان های منطقه ای یکپارچه سازی اقتصادی مذکور دربند فرعی «ب » ماده ۲۶ طرف اختلافی باشد که به طریق مذکور در بند ۱ این ماده قابل رفع نباشد، سازمان مزبور می تواند از مجرای یکی از دولت های عضو سازمان ملل متحد از شورا تقاضا کند که طبق ماده ۶۵ اساسنامه دیوان نظر مشورتی دیوان دادگستری بین المللی را نسبت به مورد استعلام کند. نظریه مزبور قطعی تلقی خواهد شد.»
چنان که مشاهده می شود، پیش بینی تقاضای نظر مشورتی برای حل و فصل «قاطع» اختلافات سازمانهای بین المللی در رویه بین المللی از سابقه روشنی برخوردار است.
۲. آثار و محدودیت های اخذ نظر مشورتی
با وجود آن که نظرهای مشورتی دیوان در حل و فصل اختلافات میان دولت ها و سازمانهای بین المللی می توانند نقش مهمی ایفا نمایند، این آرا نیز خود با محدودیت هایی روبروست. این محدودیت ها طبق ماده ۹۶ منشور، شامل موارد زیر است:
* اولا درخواست نظرهای مشورتی مختص برخی از نهادهای سازمان ملل و آژانس های وابسته به آن است و در مورد سایر سازمانهای بین المللی صدق نمی کند.
ثانيا جز مجمع عمومی و شورای امنیت سازمان ملل، درخواست نظر مشورتی سایر نهادها ازدیوان، منوط به اخذ موافقت مجمع عمومی سازمان ملل است.
ثالثا این درخواست نیز محدود به سؤالات حقوقی مرتبط با محدوده فعالیت هایشان است.»
رابعا حتی در صورتی که همانند دولت ها امکان دسترسی مستقیم سازمانهای بین المللی به سیستم قضایی دیوان وجود داشته باشد، دولت ها از اخذ نظر مشورتی از دیوان محروم هستند که در این فرض نیز، این محدودیت نیز مانع ایجاد توازن در حق مرافعه سازمانها و دولت هاست.
بر اساس اساسنامه دیوان بین المللی دادگستری، نظرهای مشورتی دیوان الزام آور نیستند، در صورتی که اگر بخواهیم این آرا را جایگزینی مناسب برای آرای قضایی دیوان در حل وفصل اختلافات میان دولت ها و سازمانهای بین المللی بدانیم و بر این اساس راه حلی برای رفع محدودیت های ماده ۳۴ پیدا کنیم، می بایست این آرا قاطع اختلاف تلقی شوند. برای این منظور، مبنای الزام آوری نظرهای مشورتی را باید خارج از چارچوب منشور و اساسنامه جست و جو کرد. این اثر، عموما مربوط به موافقت نامه های منعقده ای است که در آن، شرط رجوع به دیوان برای اخذ نظرهای مشورتی درج شده است. موافقت نامه های دفاتر مرکزی سازمان ملل با کشورها و همچنین کنوانسیون های مزایا و مصونیت های سازمان ملل عموما از این نوع هستند
…..
م ی باوجود غیر الزامی بودن نوعی نظرهای مشورتی، آثار الزامی خاصی نیز برای این نظرها پدید می آید: ١. دیوان در رسیدگی به نظرهای مشورتی به این موضوع توجه نمی کند. که مقررات موردبحث، آیا نظر دیوان را قطعی می شمارد یا خیر. بر این اساس ممکن است مقرراتی که سازمان بین المللی را متعهد به درخواست نظر مشورتی از دیوان کرده است. در همان مقررات وجه الزامی بودن این آرا مطرح شده باشد. ولی در صورت عکس آن نیز، دیوان روند رسیدگی خود را انجام و رأی خود را صادر می کند.
۲. همان طور که اشاره شد، چه در صدور آرای قضایی قطعی و چه در مورد نظرهای مشورتی، دیوان طبق ماده ۹۶ اساسنامه، روند یکسانی را اتخاذ می کند.
3. عموما الزام آور بودن یک رأی، در آن رأی نهفته نیست و مربوط به قواعدی میشود
که خارج از چارچوب دیوان است و لذا نظرهای مشورتی دیوان می توانند مبانی الزام آوری خود را از چارچوب حقوقی دیگری کسب کنند.
۴. دیوان هیچ نیازی ندارد تا قبل از صدور نظرهای مشورتی، بررسی کند که آیا ویژگی الزام آور بودن رأی خود با دیگر اصول مطروحه همخوانی دارد و یا اینکه آیا اسناد تأسیسی سازمان های درخواست کننده نظر مشورتی، تا چه حد برای نظرهای مشورتی دیوان ویژگی الزام آور بودن قائل شده اند
در واقع با توجه به تعهدات و مسئولیت های بین المللی دولت ها و همچنین سازمان های بین المللی در عرصه حقوق بین الملل و بر اساس دیگر اسناد و مقررات، ممکن است بتوان مبنایی برای الزام آور بودن این آرا پیدا کرد که با توجه به هر پرونده متفاوت خواهد بود.
علاوه بر این، نظرهای مشورتی دیوان تاثیر زیادی بر روشن شدن زوایای اختلاف میان دولتها و سازمانهای بین المللی دارند. بر این اساس، اخذ نظر مشورتی از دیوان عمومأ به منظور روشن کردن ابعاد حقوقی اختلاف موردبحث میان یک سازمان بین المللی و یک دولت است و بنابراین، اگر قصد نهاد متقاضی از درخواست نظر مشورتی، حل و فصل اختلاف نیز نباشد ، آثار غیر مستقیمی بر طرف های موضوع و حتی بر اشخاص ثالث تحمیل خواهد کرد.
کلید واژگان: اساسنامه دیوان، حل و فصل اختلافات بین المللی، دیوان بین المللی دادگستری، سازمان های بین المللی، منشور ملل متحد
منبع: مقاله